文◎戴秀英

立法協商是社會主義協商民主建設的重要組成部分，人民政協參與立法協商有助于實現協商與決策的相互銜接，提高立法質量。黨的十八屆三中全會報告首次提出要“深入開展立法協商”，十九屆四中全會的《決定》強調要完善人民政協專門協商機構制度。我國當前理論界對立法協商的概念、主體、內容、實效性、運作機制等在理論層面研究的文獻很少。本文在人民政協成立70周年歷史節點，針對人民政協立法協商制度建設存在法律制度缺失、程序不健全、效力的局限性等問題進行分析研討，提出完善人民政協立法協商制度體系建設的思考和建議，為推進人民政協立法協商制度化，提高立法質量提供理論依據。

立法協商制度是我國社會主義協商民主體系的重要組成部分，人民政協參與立法協商，既是中國特色多黨合作與政治協商的重要內容，也是人民政協履行職能的具體表現形式。黨的十八屆三中全會報告首次提出要“深人開展立法協商”，十八屆四中全會報告進一步指出“要開展立法協商，充分發揮政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協商中的作用。”《中共中央關于加強社會主義協商民主的意見》也指出，要“深人開展立法工作中的協商，制定立法規劃、立法工作計劃，要廣泛聽取各方面的意見和建議。”十九屆四中全會的《決定》強調要完善人民政協專門協商機構制度，黨的文件對立法協商工作提出了明確的要求。但是對于什么是立法協商，立法協商制度建設中還存在哪些問題，如何增強立法協商的實效性等方面的研究較少。本文擬對這些問題進行分析討論，推進人民政協立法協商制度化發展，提高立法的質量。

一、 立法協商的概念

（一）什么是立法協商

立法協商是指在立法過程中，負責立法起草的部門組織相關公民、團體就立法問題以人民政協為平臺，進行平等理性的協商、對話、辯論和說服，并達成共識，最終交由立法機關審議和表決的活動。其特征:一是協商性，即理性對話、商討；二是平等性，即各方是平等對話，而不是地位不對等的征求意見或咨詢；三是政協平臺，即以我國人民政協為平臺，利用現有制度和實踐經驗；四是立法前協商，即協商主要是針對草案立法前的協商，并不侵犯立法權。

人民政協立法協商是人民政協與立法機構之間就法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的制定、修改和廢止進行協商的專門活動1。人民政協既可以主動組織立法協商，也可以參與立法部門組織的協商。過往的實踐以被動參與為主，四中全會《決定》進一步明確人民政協在囯家治理體系中的職能責任，今后人民政協要在尊重人大、政府主導立法的體制下積極作為，適當主動策劃、組織立法協商，這將成為立法協商的發展趨勢。

(二)立法協商的主體與內容

1. 立法協商的主體。立法協商是主體雙方的共同行為，一方是人民政協，另一方則是立法機構。根據我國《立法法》的規定，地方性法規制定的主體有三類:省、自治區、直轄市人大及其常委會，較大的市人大及其常委會，經濟特區所在地的省、市人大及其常委會。這三類主體對應的地方政協及其常委會都可以成為立法協商的主體。地方政府規章的制定主體是省、自治區、直轄市和較大的市人民政府，其對應的政協及其常委會也是立法協商的主體。自治條例和單行條例的制定主體是自治區、自治州、自治縣的人大，其對應的政協是自治區、州、縣的政協。縣級政協中只有自治縣的政協才可以成為立法協商的主體。部門規章的制定主體是國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構。他們需要立法協商時，根據部門規章草案的內容提請全國政協常委會的各專門委員會進行立法協商，全國政協各專門委員會可以是部門規章立法協商的主體。

根據《政協章程》第27條，政協參加單位和個人“有通過本會會議和組織充分發表各種意見、參加討論國家大政方針和各該地方重大事務的權利”。立法協商是一項專門活動，各參加單位和個人發表的意見只能代表其所在單位和個人，而不是政協組織整體的意見。因此政協組成單位和個人不是立法協商的主體。

2. 立法協商的內容。根據中央《政協工作意見》，“國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題”是政治協商的最主要內容。人民政協立法協商的內容有三個方面：一是國家和地方的大政方針；二是政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題；三是人民群眾普遍關心的問題。立法協商的范圍非常廣，從位階上說，包括法律法規(草案)、政府或部門規章(草案)，縣級以上人民政府制定的規范性文件都可拓展至立法協商的范圍內。

二、 我國立法協商的制度現狀

（一）立法協商的憲法和法律依據

立法協商在我國具有憲法依據，《憲法》第二條規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”因此，各界及相關公民通過立法協商途徑參與立法是“通過各種途徑和形式，管理國家事務”的具體化。而以人民政協為平臺的立法協商在憲法的序言中亦有依據，憲法序言第十自然段中陳述為“中國人民政治協商會議是有廣泛代表性的統一戰線組織……在進行社會主義現代化建設、維護國家統一和團結斗爭中，將進一步發揮它的作用……政治協商制度將長期存在和發展”。

立法協商除了具有憲法依據外，還具有法律依據。《立法法》第五條規定:“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”第三十四條規定:“列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”第三十五條規定:“列入常務委員會會議議程的重要的法律案，經委員長會議決定，可以將法律草案公布，征求意見。各機關、組織和公民提出的意見送常務委員會工作機構。”第五十八條規定:“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”這些條文均是立法協商的法律依據。立法協商是人民參與立法活動的途徑之一。

（二）我國目前的立法協商制度現狀

我國立法協商的探索有二十余年。

大連市政協從1995年開始每年對2一3部地方性法規和政府規章草案在人大或政府審議通過之前進行協商；2000年福建省出臺《關于加強地方立法協商工作的意見》；2004年南京市出臺《關于加強南京市政府立法協商工作的意見》。2007年一2010年出臺了《濟南市立法前協商工作規則》、杭州市《關于建立政府立法協商機制的實施意見》《政協新疆維吾爾自治區委員會立法協商實施辦法》《政協長沙市第十屆委員會地方性立法先行協商管理辦法》等。2011年成都市政協先后對《成都市就業促進條例》《成都市客運出租車汽車管理條例》《成都市建筑垃圾管理規定》等7個地方專門性法規進行協商論證；2013年北京市政協首次就《北京市大氣污染防治條例(草案)》進行立法協商；2014年安徽省頒布了《人大常委會關于加強立法協商協調工作的意見》，青海省出臺了《關于深入開展立法協商的實施意見》，就省政協參與省政府重要規章的制訂或修訂作出明確規定。國家層面幾乎沒有開展過立法協商，直到2014年3月全國政協主席俞正聲主持“安全生產法修正”問題座談交流時才首開先河。這是全國政協第一次將法律修訂作為協商座談的議題，是首次國家層面的立法協商。隨后，全國政協又先后針對2015年《促進科技成果轉化法》的修訂、2016年《快遞條例》的制定、2017年《水污染防治法》的修訂開展了立法協商。總之，地方人民政協立法協商的實踐探索，為推進人民政協立法協商制度化發展提供了經驗和案例2。

三、 人民政協立法協商制度體系建設的思考和建議

四中全會《決定》對發揮人民政協作為政治組織和民主形式的效能、完善人民政協專門協商機構制度提出了明確要求。人民政協立法協商是對立法機構傳統立法程序的重要創新和有益補充，有助于提高立法質量。為此建議:

（一）堅持黨對立法協商的領導。人民政協參與立法協商，必須在中國共產黨的領導下進行，在黨的統一領導下推進立法協商在各級立法機關中發展，引領中國立法事業逐步走向科學化、民主化，推進國家治理能力現代化。二是完善中國共產黨領導的立法協商制度，執政黨領導的立法協商是我國立法協商的重要形式之一，為其他的立法協商形式樹立模范。中國共產黨要積極主動的開展多種形式的立法協商，及時完善立法協商在過程中出現的細節問題，創新立法協商的開展形式，為法治中國建設立良法，謀發展。

（二）建立國家層面的立法協商制度體系。建議全國政協成立專門小組，調查研究各地政協立法協商的實踐，總結提升各地的成果和經驗，與全國人大和國務院協商，在適當的時候以頂層設計的方式推出“全國人大、國務院、全國政協立法協商規范”。通過法律來確立立法協商的性質、目的、原則和功能，從協商主體、程序、結果等方面對立法協商進行全面規定，從而推進立法協商的制度化、程序化和規范化。

（三）完善立法協商程序和規范形式。有效的立法協商運行機制，需要科學、完整的操作程序加以保障。立法協商應遵循下列程序:（1）制定協商計劃;（2）開展協商調研;（3）組織協商交流;（4）提交協商意見;（5）反饋協商成果。根據目前開展的立法協商的實踐和相關文件的要求，開展立法協商的主要形式有:（1）立法論證會;（2）立法協商會;（3）立法聽證會;（4）立法征求意見會;（5）立法專家咨詢會;（6）立法調研;（7）立法公示等。每種不同的協商形式，均需要制定出明確的操作流程和規范，作為立法協商機制運行的有力保障和操作指引。

四中全會《決定》進一步明確人民政協在囯家治理體系中的職能責任，人民政協作為專門協商機構，參與立法協商工作，在立法的科學性保障方面具有獨特的組織、政治、智力、渠道及地位優勢。在立法決策中，能夠很好地發揮作用、履行職能。通過立法協商制度的建設和實踐，豐富我國社會主義協商民主理論，推動政治協商制度和人民政協發展和實踐，促進民主立法、科學立法，為我國社會主義法治建設講好政協故事。

參考文獻

1. 彭鳳蓮.論人民政協立法協商[J].法學雜志.2015年第7期

2. 白帆 談火生. 人民政協參與立法協商模式、特征和原則[J].當代世界與社會主義.2018年第2期

3. 楊積堂.立法協商的民主源起與制度構建[J].北京聯合大學學報2016年10月第14卷第4期總54期