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雖然多個(gè)機(jī)構(gòu)管理國(guó)有金融資本，但對(duì)出資人職責(zé)缺少明確授權(quán)，管理權(quán)責(zé)邊界不清晰的情況持續(xù)存在，由此引發(fā)的問題是，微觀方面出資人在金融機(jī)構(gòu)公司治理中無(wú)法發(fā)揮作用，容易形成內(nèi)部人控制，宏觀方面國(guó)有金融資本功能不能最大化發(fā)揮。

《指導(dǎo)意見》首次明確了國(guó)有金融資本的集中統(tǒng)一授權(quán)管理、財(cái)政部門履行國(guó)有金融資本出資人職責(zé)、國(guó)有金融資產(chǎn)管理要從“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，并對(duì)相關(guān)問題提出了明確的解決方案。

近日，中共中央、國(guó)務(wù)院公布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），從總體要求、完善國(guó)有金融資本管理體制、優(yōu)化國(guó)有金融資本管理制度、促進(jìn)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)持續(xù)健康經(jīng)營(yíng)、加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)同推進(jìn)強(qiáng)化落實(shí)6個(gè)方面提出26條意見。這是全面貫徹落實(shí)黨的十九大和第五次全國(guó)金融工作會(huì)議精神的重大舉措，也是做好新時(shí)代國(guó)有金融資本管理的頂層設(shè)計(jì)。

著力解決我國(guó)國(guó)有金融資本管理中的突出問題

雖然近年來(lái)我國(guó)國(guó)有金融資本管理取得了一系列進(jìn)展，如國(guó)有金融資本管理的委托代理關(guān)系逐步建立，逐步從“行政化”方式向“市場(chǎng)化”方式轉(zhuǎn)變，更加注重和強(qiáng)調(diào)“管資本”，但正如《指導(dǎo)意見》所指出的那樣，“當(dāng)前國(guó)有金融資本管理還存在職責(zé)分散、權(quán)責(zé)不明、授權(quán)不清、布局不優(yōu)，以及配置效率有待提高、法治建設(shè)不到位等矛盾和問題”。

國(guó)有金融資本管理部門職責(zé)不明。國(guó)有金融資本雖然屬于國(guó)有資本，但其又不同于其他國(guó)有資本。2003年，中央明確由財(cái)政部按規(guī)定管理國(guó)有金融資產(chǎn)，并在年底成立中央?yún)R金公司，由其根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)，代表國(guó)家依法行使對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行等重點(diǎn)金融企業(yè)出資人的權(quán)利和義務(wù)。中央?yún)R金公司不開展其他任何商業(yè)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不干預(yù)其控股的國(guó)有重點(diǎn)金融企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。此后財(cái)政部雖然繼續(xù)管理國(guó)有金融資產(chǎn)但其并非出資人，中間存在一定的問題。銀監(jiān)會(huì)也于2003年成立，標(biāo)志著金融監(jiān)管架構(gòu)的完善，但金融監(jiān)管并不履行出資人監(jiān)管職責(zé)。如此一來(lái)，在中央層面，財(cái)政部、人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、中央?yún)R金公司都是國(guó)有金融資本的管理主體；在地方層面，財(cái)政部門、國(guó)資委、金融辦、投資運(yùn)營(yíng)公司等都參與國(guó)有金融資本的管理。雖然多個(gè)機(jī)構(gòu)管理國(guó)有金融資本，但對(duì)出資人職責(zé)缺少明確授權(quán)，管理權(quán)責(zé)邊界不清晰的情況持續(xù)存在，由此引發(fā)的問題是，微觀方面出資人在金融機(jī)構(gòu)公司治理中無(wú)法發(fā)揮作用，容易形成內(nèi)部人控制，宏觀方面國(guó)有金融資本功能不能最大化發(fā)揮。

國(guó)有金融資本布局結(jié)構(gòu)需調(diào)整優(yōu)化。我國(guó)金融機(jī)構(gòu)中國(guó)有金融資本占比較高。就整個(gè)金融業(yè)來(lái)看，2017年末，中央?yún)R金公司管理的國(guó)有金融資本為4.1萬(wàn)億元，控股參股銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司和綜合性金融機(jī)構(gòu)17家，資產(chǎn)總額112萬(wàn)億元。其中，中央?yún)R金公司持有其參股控股的11家上市公司的股票市值為3.1萬(wàn)億元，在6.7萬(wàn)億元總市值中的占比為46.3%。如果再考慮非金融國(guó)有企業(yè)及政府機(jī)構(gòu)持有的國(guó)有金融股，則金融行業(yè)中國(guó)有金融資本占比更大。就資產(chǎn)規(guī)模最大的金融行業(yè)銀行業(yè)來(lái)看，在24家中央金融企業(yè)中，除交行以外國(guó)有股份比例都不低于57%；在上市商業(yè)銀行中，第一大股東為國(guó)有機(jī)構(gòu)或者法人的比例占65%；大型國(guó)有商業(yè)銀行和全國(guó)性股份制銀行中，國(guó)有股份在前十大股東中的占比均值高于50%。國(guó)有金融資本占比過高，但實(shí)際上國(guó)有金融資本出資人監(jiān)管缺位，其他股東也難以對(duì)國(guó)有股起到有效的制衡作用，不利于金融機(jī)構(gòu)提高決策的科學(xué)性。國(guó)有金融資本較多地配置在銀行業(yè)，也不利于多層次資本市場(chǎng)的健康發(fā)展，不利于提高直接融資比重，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展也會(huì)帶來(lái)不利影響。

國(guó)有金融資本管理缺少專門的法律法規(guī)和管理制度。目前，雖然對(duì)國(guó)有金融資本基礎(chǔ)管理、金融企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)和薪酬管理、國(guó)有金融資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等管理制度日趨健全，但總體而言國(guó)有金融資本缺少全面、統(tǒng)一、完善的管理制度，相對(duì)較為松散，基礎(chǔ)管理制度缺失問題突出。地方國(guó)有金融資本的管理規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)差異較大，管理模式不統(tǒng)一，也缺少系統(tǒng)的制度規(guī)范。制度的缺失直接導(dǎo)致部分國(guó)有金融機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略不清，偏離主業(yè)，盲目擴(kuò)張，在缺少風(fēng)險(xiǎn)防火墻機(jī)制的情況下盲目開展產(chǎn)融結(jié)合，片面追求多牌照經(jīng)營(yíng)，埋下金融安全隱患。